Le monde vit actuellement une crise majeure qui se traduit dans tous les aspects de la vie économique parce que multiforme. Un des facteurs essentiel qui fait toujours l’actualité demeure la flambée des prix des produits. Ces sujets ont été au centre des débats du sommet africain de l’énergie et du gaz et le sommet international du Pétrole organisés à Paris respectivement le 2 et 3 mai 2012.

Monsieur Tidiani Ben Al Houssein, Directeur Général de Star Oïl Mauritanie, a, au cours de ce sommet, présenté une communication sur la régulation et ses effets sur les investissements en Afrique que nous vous proposons dans son intégralité. Je ne suis pas juriste, encore moins spécialiste des questions relatives au sujet. Je vous livre à titre d’introduction les réflexions tirées de ma propre expérience.

Au lieu du cadre règlementaire, qui existe déjà, il me paraît plus indiqué de parler de Régulation. C’est un anglicisme. Il doit être entendu dans une signification plus large.

La régulation qualifie toute intervention réalisée par une action appropriée et dosée en vue de maintenir ou de rétablir l’état réputé souhaitable ou acceptable ou en tout cas nécessaire pour l’équilibre d’un système économique. Elle s’applique généralement dans le cadre d’une ouverture plus large d’un marché aux investisseurs indépendants et aux forces de la concurrence.

Parler de régulation n’est pas très aisé. Il s’agira d’un aussi vaste sujet, qui demeure essentiel pour l’appréciation de toute politique, en particulier celle devant promouvoir le développement des investissements. Les formes actuelles de la Régulation sont assez récentes. Les études et recherches sont toujours en cours pour mieux en définir les contours.

Il a été constaté que le marché entièrement administré, qui fait tenir aux institutions étatiques un rôle économique actif, est toujours un élément perturbateur. De même, si l’économie marchande totalement libéralisée n’est pas mise en cause, il y a nécessité de la border pour en éviter certaines dérives. Aujourd’hui le choix d’une politique économique libérale s’impose à la très majeure partie des pays au monde.

L’instauration de la régulation a été généralement encouragée à la suite des périodes de grande crise, avec la hausse continue du chômage, une instabilité de la croissance et une baisse des taux de profit. Et dans les pays émergents, pour faire face aux nouveaux enjeux nés de l’appel aux capitaux et à la gestion privée des services de base. Si la régulation fait généralement consensus dans son principe, il reste cependant à en définir la nature, les objectifs et surtout l’application.

La régulation s’impose

- Pour l’économie dans sa globalité, en ce qui concerne la production, la distribution, l’échange et la consommation de biens et services ;

- Dans le cadre de Politique sectorielle conjoncturelle contra cyclique pour la relance de la croissance économique ou la mise en œuvre de politique budgétaire restrictive, en fonction de la conjoncture.

Elle doit permettre de :

- Favoriser l’investissement, en particulier des capitaux privés ;

- Combattre les distorsions et atteintes à la concurrence ;

- Corriger les instabilités structurelles du marché.

La question n’est plus de choisir entre un marché entièrement administré, une économie totalement libéralisée, ou une économie mixte sous forme de délégation de service public dans le cadre de Partenariat Public Privé (PPP). Il s’agit, dans tous les cas de figure, d’assurer à tous les investisseurs, publics ou privés , plus de visibilité et de garantie sur la stabilité juridique et institutionnelle et les retours financiers attendus. Il s’agit aussi d’assurer la convergence de forces essentiellement divergentes.

C’est le rôle des institutions de régulation, dont l’une est fondamentale, c’est l’Etat. La définition du mode de régulation, son application et son contrôle par l’Etat ou des institutions appropriées est nécessaire pour le bon fonctionnement, l’ajustement et même la réorientation de l’économie. Un mode de régulation est un ensemble de codifications des rapports, qui en prenant en compte les obligations réelles des parties, les coûts et partage des gains, assure la protection de tous, la satisfaction des besoins du marché et le retour financier adéquat.

Cela en toute transparence, équilibre et équité. Ce sont des contrats, des lois et des règlements matérialisés dans des institutions dotées de pouvoirs de surveillance, de contrôle et de sanction. Ces institutions ne doivent pas se comporter en rigidités, devenant des obstacles et freins à la croissance, mais des régularités qui sont les conditions permissibles de la croissance. Si les institutions peuvent être génératrices de déséquilibres, dans le cas de gestion étatique dirigiste, elles sont utiles à une bonne régulation du marché dans des conditions de transparence et d’indépendance avérées. Elles deviennent la véritable «main invisible » qui donne au marché cohérence et finalité.

Ces arrangements institutionnels favorisent l’investissement, le développement et la croissance. Mais en aucun cas, ils ne peuvent s’y substituer ou suffire par eux-mêmes. Dans les pays en développement, et en Afrique en particulier, la vague des privatisations des années 1990 a entraîné la mise en œuvre de vastes réformes. C’est la réduction de l’intervention de l’Etat en matière économique et commerciale et dans les services de base, la définition de nouvelles règles et la mise en place des institutions de régulation sectorielle, pour favoriser l’accomplissement des services dans le cadre de l’investissement privé.

Ces institutions ont été dénommées «Autorité de Régulation» dans les télécommunications et les nouvelles technologies ainsi que dans le secteur de l’électricité avec des organes plus autonomes. Dans le secteur des hydrocarbures, les organismes dits de régulation demeurent tous des démembrements de l’Etat, dénommés Commission, Comité ou Office, qui sont toujours rattachés à la puissance publique.

Si la régulation du secteur des télécommunications a rencontré moins de difficultés, en raison de l’engouement populaire et de la création de valeurs financières, le secteur de l’électricité a été un échec patent. Les mauvaises conditions des privatisations, l’insuffisance notoire des moyens de production et de distribution, l’inadéquation des financements pour faire face aux énormes besoins d’investissements, la disproportion des tarifs des services par rapport aux très précaires conditions sociales des populations, et l’incapacité de la puissance publique à honorer ses engagements tarifaires ou de subvention, ont tous concouru à la non application des accords et programmes de privatisation et au retour rapide des sociétés d’énergie électrique dans le giron de l’Etat en Guinée, au Mali, au Sénégal et en Mauritanie (ou le processus de privatisation a été tout simplement annulé faute de candidature acceptable).

En matière d’hydrocarbures, ces institutions ont normalement pour rôle :

- d’organiser l’approvisionnement correct du pays en produits pétroliers à moindre coût, en veillant à la constitution des stocks de sécurité et à la disponibilité permanente des produits pétroliers sur toute l’étendue du territoire national;

- de préserver de façon générale les recettes fiscales de l’Etat, sachant que les recettes pétrolières contribuent fortement au Budget de l’Etat;

- de préserver les équilibres économiques et sociaux, en évitant les risques inflationnistes d’une hausse brutale des prix (impact sur les secteurs de l’énergie, de l’industrie et des transports, détérioration du pouvoir d’achat des ménages).

- de garantir aux opérateurs pétroliers ;

* l’exercice d’une concurrence loyale ;

* une marge suffisante leur permettant de réaliser des investissements dans le secteur.

A ce titre, elles sont chargées de :

- l’actualisation des textes législatifs et réglementaires (loi, décrets, arrêtés et décisions) ;

- l’instruction des dossiers de demandes de licences ;

- la tenue des statistiques du sous-secteur ;

- le suivi des stocks de sécurité et des stocks courants des produits pétroliers

- le calcul des prix intérieurs des produits pétroliers ;

- la vérification des montants de subvention et/ou des différences de prix et des manques à gagner

En matière de distribution pétrolière, nous avons relevé, de manière sommaire, ce qui suit :

En Mauritanie, la Commission Nationale des Hydrocarbures est administrée par un conseil composé majoritairement de membres nommés par l’Etat (dont le Président). Il a un avis seulement consultatif et relève entièrement du Ministère. De manière générale, les textes sont incomplets. Les textes en vigueur sont rarement respectés. Les décrets d’application de nombreuses dispositions ne sont toujours pas signés. Les règles d’entrée dans le marché ne sont pas respectées et l’agrément de distribution a été, toujours, initié et accordé par le Ministre.

Les éléments de la structure des prix ne sont pas réévalués pour tenir compte de la mobilité des facteurs et de la fiscalité, sur la base d’une étude compétente et indépendante. Et plus grave, les prix sont révisés et fixés sans rapport avec la réalité des coûts réels d’importation et sans garantie de récupération formelle des différences subies et des manques à gagner. Les préfinancements non remboursés demeurent importants et pénalisants pour les opérateurs.

Au Mali, l’Office National des Produits Pétroliers (ONAPP) ne comporte en son sein aucun représentant du secteur pétrolier ou des consommateurs. Il dépend entièrement du Ministère de l’Economie et des Finances. C’est une structure administrative qui ne prend aucune décision. Elle est peu efficace. Elle engage beaucoup d’études dont les conclusions et recommandations sont rarement appliquées. De manière générale, les textes sont incomplets et le flou est volontairement entretenu dans le respect des règles de concurrence, avec une pléthore d’indépendants (60 à 60 agréments) et de possibles irrégularités dans les transactions fiscales et douanières.

Les éléments de la structure des prix ne sont pas correctement réévalués. Les marges de distribution, qui n’ont pas été révisées depuis 2001, sont parfois réduites de 50 %. Le prix fournisseur international n’est pas forcément celui appliqué par axe. L’absence de vérité des prix dans la chaine est à l’origine des insuffisances graves dans l’investissement en matière de capacité de stockage des produits pétroliers.

L’Etat fait, néanmoins, des efforts en matière d’établissement des prix au consommateur en mettant sa politique fiscale en harmonie avec sa politique sociale avec des droits et taxes quasi nuls sur certains axes. Au Sénégal, il existe un arsenal de textes et un Comité National des Hydrocarbures, avec un Secrétariat Permanent et des membres issus des différentes administrations publiques. Le Président est un représentant du Ministère chargé de l’Energie. Le comité a un avis seulement consultatif et est entièrement inféodé au Ministère. De manière générale, les textes méritent d’être complétés.

L’agrément de distribution est initié et accordé par le Ministre et les règles d’entrée dans le marché ne sont pas, toujours, formellement respectées. Les positions dominantes et les monopoles organisés dans certains secteurs de l’activité, comme le stockage, ne permettent pas l’exercice d’une concurrence ouverte et loyale.

Les éléments de la structure des prix ne sont pas réévalués pour tenir compte de la mobilité des facteurs. Par contre, depuis les événements de 2006, avec la suspension des ventes dans les stations et les graves difficultés financières de la SAR, les prix au consommateur sont régulièrement révisés et fixés en rapport avec la réalité des coûts réels du marché international.

En Guinée, de très grandes réformes ont été engagées pour rompre avec des pratiques qui ont condamné, durant des décennies, le bon développement de l’économie guinéenne. L’objectif annoncé est d’établir les conditions nécessaires à une croissance économique soutenue et diversifiée, fondée sur une contribution plus importante du secteur privé dans tous les domaines avec une révision du cadre juridique et règlementaire visant la création d’un environnement incitatif.

Dans le secteur de la distribution des produits pétroliers, un Protocole global conclu depuis 1990, et révisé une seule fois en 1992, après la cessation d’activité de l’Office National des Hydrocarbures (ONAH), fixe toujours les aspects généraux de fonctionnement du secteur. Il existe un comité paritaire regroupant les représentants de l’Etat et des opérateurs pétroliers, dont la fonction demeure encore consultative en matière de détermination des prix.

Il reste encore à faire dans la définition et la pratique d’une vraie régulation transparente et équilibrée, assurée par la mise en place d’institutions capables d’organiser et d’exécuter ce programme., pouvant donner la visibilité et les garanties juridique et financière nécessaires et éviter les situations dominantes ou de monopole nuisibles à la concurrence et au marché.

Comme il ressort de cette présentation, l’exercice de la régulation, de manière générale, n’a pas été, toujours, conforme aux attentes.

Les textes censés garantir cette fonction :

- Sont inefficaces, car, souvent, incomplets et non respectés;

- Cherchent à soumettre les opérateurs et le secteur à un cadre irréaliste, en voulant, toujours, préserver la mainmise de l’administration;

- Ne garantissent pas :

• L’indépendance et la transparence dans les décisions,

• La réalité des coûts

• L’exercice et le contrôle de la concurrence

La crise, que le monde vit ces dernières années, est devenue très grave parce que profonde et multiforme. Ses répercussions seront très dangereuses pour les pays en développement, en particulier les pays africains. Gardons l’espoir que cela incitera davantage les autorités de nos pays à la définition et à la bonne application d’une régulation, compétente et indépendante, transparente et équilibrée, et suffisamment rémunératrice pour favoriser les investissements dont nos pays ont besoin.

Tidiani Ben Al Houssein
tidiani.benalhoussein@staroilgroup.com